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轮大部制改革确立改革方向内部整合问题

2019/06/08 来源:静安信息港

导读

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一是大部制框架初现。根据十七大“加快机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”的部署,首轮大部制改革在机构整合方面迈出一大步,组建了交通部、工信部、人社部、环保部4个大部门,涉及调整机构15个,减少4个正部级机构,政府组成部门由28个减为27个,大部制框架初步形成。地方的大部制改革,基本上与中央相衔接,一些地方还进行了大胆探索,既有规定动作,又有自选动作,取得了很大成效。例如深圳将46个政府机构整合为31个,精简1/3;顺德将41个党政机构整合为16个,精简达61%,力度居全国之首;成都综合设置水务局,改变了“多龙治水”的局面。

二是部门职责更加明确。在机构整合的基础上,政府部门“三定”紧跟上。按照转变职能的要求,取消、下放了国务院部门职能60多项,把一些不该政府管的职能转移出去;加强了能源、环保、社保、住房、安全生产等机构的职能配置,以把政府该管的事管好。同时,按照理顺职责的要求,集中解决了70多项部门职责交叉问题,明确了200多项部门职责。这对于推动政府职能转变,全面履行职能,起到了重要作用。

三是改革方向得以确立。十七大提出要“探索实行”大部制,十七届五中全会、国家十二五规划提出要“坚定推进”大部制改革,十八大进一步提出要“稳步推进”大部制改革。这就体现了中央推进大部制改革的决心。现在,大部制的理念已经深入人心,大部制改革正在稳步推进,成为大势所趋,不可逆转,可以说大部制改革方向的确立是的成绩。

轮大部制改革亟待解决的问题

内部整合没跟上,职能转变不到位,部门关系未理顺,上下对口成两难,职数超编难消化

调研分析表明,上一轮大部制改革也存在着一定的局限,面临着一些新情况、新问题、新挑战,目前仍处于不断深化、攻坚克难的阶段。

一是职能转变不到位。大部制改革的核心在于推动政府职能转变。从调研情况看,大部制改革后,转变职能不到位是一个突出问题。一方面,政府部门仍管了许多不该管的事,如有的下放权力不见行动,减少审批流于形式,社会和公众感到审批事项仍然过多过细。据今年人民2月26日对“两会”热点问题的调查,29%的友觉得审批手续牵涉部门过多,权责不清,不知道该找哪家机构办理。另一方面,许多政府该管的事没有管好,比如食品安全、环境保护、市场监管、公共服务等,老百姓都觉得政府该管,但许多问题却迟迟得不到解决,出现“缺位”。

二是内部整合没跟上。在轮大部制改革过程中,一些机构归并之后,内部整合却没跟上,像一个“松散联合体”。调研显示:一是部门原有机构大多没有按照新的定位进行优化重组,部门内机构职责交叉、相互牵扯的情况,比较普遍。二是有的部门内部机构整合在一起之后,仍各干各的,一些内部机构的决策没有提到大部门层面进行统筹协调,统一决策。三是部门内部决策与执行分开,迄今尚未找到一种合理可行模式,甚至对能否分开问题仍存在着很大争议。上述情况,制约着大部门作用的发挥,使提高效率、提供服务的预期目标,打了折扣,说明机构“物理合并”不易,“化学反应”更难。

三是部门关系未理顺。2008年改革集中了一批部门间关系问题,但从实际情况看,目前横向部门之间的职能交叉、多头管理、权责不一等问题,仍未得到完全解决,往往你中有我,我中有你,遇到利争,遇到责推,出了问题无人负责,“七八个大盖帽管不好一头猪”的尴尬没有根本改观。再有就是,有的综合部门既管宏观规划,又管行业领域的投资、审批、监管,很大程度上替代了行业部门的管理职能,“耕了别人的田,荒了自己的地”,而有的行业部门却“有职责无手段”,在产业规划、投资管理、行业许可等方面,缺乏相应权力和手段,造成责权不一。

四是上下对口成两难。上一轮改革不搞“一刀切”,各地可因地制宜设置机构,但落实到具体部门,如果不对口设置,往往会在项目、资金、达标、参会等方面“吃亏受损”,为免于“自讨苦吃”,地方一般都采取对口设置。少数地方改革试点,采取“大局制”,如深圳、顺德等地方大部制改革先行先试,一个局要对省里、中央个机构,工作效率受到影响,有的部门摘牌又挂牌。如何解决上下对口问题,已成为改革中的一大难题。

五是职数超编难消化。大部制改革不裁机构也不减人,但是组合后的领导职数往往会超编,例如原来的正职改副职,副职改“虚职”,导致职数超编严重,靠自然消化要许多年,机关干部可能几年十年得不到晋升机会,出现升迁“天花板”,工作积极性受到影响。这种情况,不仅增添了改革的阻力,而且广受社会舆论的批评质疑。

轮改革实践的启示

坚持改革方向,有顶层设计和实施“路线图”,以职能转变为核心,推进配套改革,加强理论研究

一要以职能转变为核心。实行大部制是形式,不是规模越大越好,而是要转变职能、提高效率。因此,在新一轮改革中,要以职能转变为核心,优化机构和职能配置,该整合的整合,该加强的加强,为职能转变提供组织保障。同时,要把政府该管的事管好,建设人民满意的服务型政府。

二要坚持改革方向。将大部门制确立为政府机构改革的方向是一个历史性的突破,改变了以往简单“加减法”式的改革路径,转而建立职能统一、精干高效的大部门体制。这不仅可解决机构重叠、职能交叉、政出多门等长期存在顽疾,走出“膨胀——精简——再精简”的怪圈,而且也为转变职能、优化结构提供了组织模式。

三要有顶层设计和实施“路线图”。要按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的原则,加强改革的顶层设计,制定实施“路线图”,给出时间表,明确改什么不改什么,先改什么后改什么,以及如何改,而不是改多少算多少,改到哪算到哪,以增强改革的连续性、系统性和前瞻性,做到整体设计与分步实施相结合,为推进改革提供行动指南。

四要推进配套改革。大部制改革不是简单的机构分拆合并问题,而是一个系统工程,涉及到职能转变和部门职能配置,涉及到部门内部结构调整和运行机制优化,涉及到不同部门之间的关系和权责配置,涉及到内外部门之间的关系和工作对口衔接,涉及到干部配置、人员分流、思想观念、工作习惯等问题。只有统筹考虑,协调推进,才能事半功倍。在下一步改革中,要更加注重改革协调性和配套性,加大配套改革的力度。

五要加强理论研究。目前改革中面临的一些问题、难点和困惑,与理论准备不足有一定关系。比如,对大部门内部的治理结构等问题,还存在各种各样的理解认识,不能为改革实践提供坚实的理论支撑。因此,加强理论研究,总结经验,探索规律,也是需要解决的一个“课题”。

(作者:沈荣华 作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员)

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